在“二次調控”進行得如火如荼的時候，中央與地方之間關系正在悄然變化：先是實施國家土地監(jiān)察制度，向全國分派9個土地監(jiān)察局；后是環(huán)保總局向全國派出11個常設執(zhí)法監(jiān)督機構；此外，1994年財稅體制改革下放給地方政府的土地出讓金也被納入了預算內，擬從資金上約束地方政府“賣地生財”的沖動。種種跡象表明，1978年以來“放權讓利”式改 革思路正在發(fā)生改變，中央政府正在收緊控制之手。

　　這里一個至為關鍵的是國家“追趕”戰(zhàn)略問題。建國以來，我國一直處于傳統(tǒng)發(fā)展經濟學意義上的“趕超”階段，先是在計劃經濟體制下中央政府主導的投資追趕，后是改革開放后在“放權讓利”的大思路下利用和依靠地方政府的積極性和分散創(chuàng)新智慧進行追趕，始終沒有擺脫投資驅動型的路子。這種戰(zhàn)略的核心特征是由政府利用行政動員的高效率替代市場配置資源，通過快速的投資驅動，達到國家之間的趕超目的。無論是由中央政府主導還是由地方政府主導的“趕超”，實際上都存在一個本質缺陷，即政府與市場之間的界限是模糊不清的，主要表現(xiàn)在兩個方面：政府出于追趕目的直接或間接進行競爭性投資；政府利用產權界定模糊的資源(如農村土地集體產權)打著“經營城市”的旗號大肆進行城市化擴張。因此，要處理好政府之間(無論是縱向的還是橫向的)關系問題，首先必須處理好政府與市場之間的關系問題。

　　政府與市場之間的關系實際上是一個排他性產權的界定問題。如果產權問題沒有解決好，政府間問題不可能得到有效的解決。在一個相對“軟化”的產權制度環(huán)境中，所謂的集權與分權，實際上只是決定了誰(是中央政府還是地方政府)有權力來配置本應由市場自發(fā)配置的那部分資源；而所謂的政府之間競爭也只能是加劇對“公地”資源的攫取和濫用。因此，必須首先“硬化”產權制度環(huán)境，劃清政府與市場之間的界限，然后再來規(guī)范政府間關系，這也是轉變政府職能(由“建設型”向“服務型”轉變)和經濟增長方式(由“投資驅動型”向“內需拉動型”)轉變的制度性前提條件。

　　結合當前的調控形勢和中央派出執(zhí)法機構增多的跡象，能夠做出這樣一個歷史性判斷：中國已經處于漸進式改革路徑的戰(zhàn)略性拐點。這一拐點實際上就是由“放權讓利式”改革方式轉向以明晰產權、“硬化”產權制度環(huán)境為主的改革方式的歷史轉折點，其標志是政府通過投資驅動經濟高速增長的國家追趕戰(zhàn)略逐步歷史性淡出。從這個角度看，《物權法》的出臺具有特殊的歷史意義和現(xiàn)實意義。從地方政府手中上繳的權利不應該重新交回中央政府有關部門手中，而是應通過明晰產權的方式直接界定給市場，由此中國將進入制度變遷的新階段：即伴隨著排他性產權的日益清晰，制度創(chuàng)新的主體由政府過渡為市場微觀主體。

　　值得注意的是，中西部相對落后地區(qū)的制度演進是逐步“嬗變”還是人為“突變”，對此要采取謹慎態(tài)度。盡管東部沿海地區(qū)地方政府通過投資快速驅動經濟增長的歷史性任務已基本完成，但是中西部某些落后地區(qū)才剛剛起步。從最近幾年的經濟發(fā)展態(tài)勢看，我國不但存在產業(yè)由東向西進行梯度轉移的問題，在觀念和政府行為模式上也存在梯次傳播和學習的過程，因此處理中央與地方之間的關系既不能搞全國性的“一刀切”，也不能因為遷就部分落后地區(qū)而人為容忍重演已“過時”的制度變遷模式�？尚械淖龇ㄊ峭ㄟ^西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略，由國家從政策和財政投向上向中西部地區(qū)傾斜，重點是基礎設施建設，而在發(fā)展理念以及中央與地方關系的處理上，中西部要做一些必要跨越和提前對接。

　　政府投資驅動型追趕戰(zhàn)略的結束，并不意味著國家追趕戰(zhàn)略的結束，而是標志著國家戰(zhàn)略的轉型。對此，國家“十一五”規(guī)劃有明確的表述：“立足增強自主創(chuàng)新能力推動發(fā)展，把增強自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略，促使經濟增長由主要依靠資金和物質要素投入帶動向主要依靠科技進步和人力資本帶動轉變”。

　　當建立在排他性產權基礎上的微觀主體成為制度變遷的“第一行動集團”時，我國的制度變遷方式最終會向與市場經濟內在要求相一致的需求誘致性方向轉變。在這種模式下，市場成為制度變遷的主導驅動力，中央與地方政府完全在公共服務的框架內通過法律調整財權和事權，這才是歷史發(fā)展的方向。